Relatório Semestral
Ouvidoria da Agência Nacional de Telecomunicações
Dezembro de 2002


Trechos escolhidos – Página 49 a 51

c) Comitê de Defesa dos Usuários de Serviços de Telecomunicações

O Comitê de Defesa dos Usuários foi constituÍdo, dentre outros, com os seguintes objetivos e atividades permanentes (art. 3º da Resolução n.º 107, de 26.02.99):

I - propor ao Conselho Diretor da Anatel diretrizes para a elaboração de metodologia para a avaliação do grau de atendimento aos direitos dos usuários de telecomunicações, considerando as especificidades do setor de telecomunicações, frente ao disposto no artigo 3º da Lei n.º 9.472/97;

II - propor ao Conselho Diretor da Anatel diretrizes para a adoção de indicadores das atividades e das práticas comerciais das empresas de serviços de telecomunicações que sejam adequados, para prevenir ou identificar as infrações dos direitos dos usuários de serviços de telecomunicações (inciso XVIII do art. 19 da Lei n.º 9.472/97), propondo, ainda, as diretrizes para a adoção de procedimentos de controle e de prevenção de infrações dos direitos dos usuários;

III - propor ao Conselho Diretor da Anatel diretrizes para a adoção de procedimentos para a fiscalização do cumprimento de compromissos de observância dos direitos dos usuários, propondo, ainda, diretrizes para a celebração dos contratos de concessão, de permissão e de autorização para a prestação de serviços de telecomunicações; e IV - preparar e opinar, por solicitação do Conselho Diretor da Anatel, propostas de instrumentos deliberativos que, direta ou indiretamente, afetem os interesses dos usuários de telecomunicações.

Em linha de observação crÍtica, depreende-se que o discurso retórico-normativo precisa ganhar faticidade, pois, pelas informações colhidas junto ao Órgão regulador, a última reunião do referido Comitê teve a sua pauta indicada para o já longÍnquo quatro de dezembro de 2000.

Nesse hiato temporal, o Conselho Diretor, mais uma vez, não contou com a possibilidade de usufruir de um grau de interação mais efetivo com a sociedade organizada, ficando sem um referencial organizado e sistêmico em relação às demandas dos usuários, num tempo em que suas reclamações mostram-se recorrentes e de abrangência significativa no âmbito da Agência.

Além disso, no perÍodo analisado foram desenvolvidas diversas tratativas sobre as modificações regulamentares dos serviços de telecomunicações, caracterizadas pela ausência de uma relação dialógica com as organizações sociais, não substituÍda pelo instrumento da consulta pública, já que, de modo geral, o cidadão (usuário) dela pouco participa.

Aqui, também, torna-se necessária a construção de novos relacionamentos com a sociedade, tornando-se razoável concluir pela existência de uma certa despreocupação quanto ao aprofundamento mais atento das formas de operacionalização do controle social diante do poder regulador, algo essencial para assegurar a manutenção dos interesses nacionais e da própria universalização dos serviços de telecomunicações, ponto ressaltado na oficina “Controle Social e Regulação Econômica dos Serviços Públicos”, realizada no I Fórum Social Mundial (Porto Alegre, 2001).

Trechos escolhidos – Página 51

Para que o Comitê de Defesa dos Usuários possa exercer função efetiva de controle social, torna-se mister que ele se apronte para o encontro com o cidadão. Aqui, mais uma vez, até os dias de hoje, o comportamento do órgão regulador sugere que a eficiência técnica dispensa a participação social.

A disponibilização de um aparato técnico que lhe subsidie para o desempenho das atribuições que lhe foram confiadas - o que implica também adoção de programas de capacitação dos colaboradores da Anatel relativamente às questões mais emergentes dos consumidores - È providência necessária, sob pena de não se lhe atribuir outra importância senão figurativa.

Trechos escolhidos – Página 58

Acresce notar, nesse contexto, as peculiaridades institucionais próprias da Ouvidoria da Anatel, decorrentes da Lei Geral de Telecomunicações.

A Ouvidoria não se apresenta como Órgão participativo na solução concreta das demandas apresentadas ao aparelho regulador. Ela foi criada “para ressaltar e dar efetividade ao controle externo da Agência, no que diz respeito à legalidade, legitimidade e economicidade de seus atos (...), com a função de produzir relatórios críticos a respeito da atuação da Agência.”43 .

43 - Exposição de Motivos 231 do Ministério de Estado das Comunicações ao Projeto da Lei Geral de Telecomunicações.

Trechos escolhidos – Página 59

Por outro lado, nos termos regimentais (art. 132), embora na estrutura organizacional da Agência exista uma Assessoria de Relações com os Usuários, seu poder efetivo - seja por razões de funcionalidade seja pela inexistência, até hoje, quando o Órgão regulador comemora seu primeiro lustro, de um regulamento de sanções - sofre sérias limitações.

Trechos escolhidos – Página 60

Na funcionalidade atual imposta à Assessoria de Relações com os Usuários, trata-se a informação do usuário (reclamação relativamente às prestadoras) mediante a interação com a prestadora do serviço, sem que o setor tenha condições de acompanhar, regra geral, a postura da empresa, baseando-se, tão somente, em seus esclarecimentos, algo sistematicamente frágil na atividade regulatória, merecendo ser repensada e reformulada a forma de intervenção envolvendo as questões entre usuários e operadoras.

Trechos escolhidos – Página 60

Não se conta, ainda, com um sistema ágil e eficiente para acompanhar e dar solução às reclamações registradas pelos usuários relativamente aos serviços prestados. Limita-se a atual sistemática a receber a reclamação, remetê-la para a prestadora, que, simplesmente, esclarece ao Órgão regulador as providências adotadas, sem que este tenha condições de, por si, verificar o cumprimento da obrigação regulamentar questionada.

Se o usuário novamente reclama, refutando os esclarecimentos da empresa, aciona-se a superintendência competente que, muitas vezes, instaura um Procedimento para Apuração de Descumprimento de Obrigações (Pado) sem a resolução efetiva, a tempo e modo, da reclamação antes firmada, causando desalento no cidadão.

Em certo sentido, a impressão que fica é que a Agência, na mecânica atual, torna-se caudatária dos esclarecimentos das prestadoras, sem contar com mecanismos intra-orgânicos (presença de um setor participativo e estruturado) e regulamentares de acompanhamento, e de solução do problema (ausência de Regulamento de Sanções - Ver Processo nº 53500.001147/2002-12 - Auditoria da Secretaria Federal de Controle Interno da Corregedoria Geral da União - Prestação de Contas do exercício de 2001).

Com a autoridade acadêmica que lhe é apropriada, o ex-Conselheiro Consultivo da Anatel, Márcio Wohlers45 , com a participação de Juliana Centurion Braga, coloca o dedo na ferida da situação:

“A relação entre Anatel e usuário, que é formalmente inexistente, resume-se a um call-center para receber reclamações, especialmente via Internet. Uma vez recebidas, estas são simplesmente encaminhadas para as operadoras.

Entretanto, a Anatel, cujas funções estabelecidas na Lei Geral das Telecomunicações incluem a fiscalização das operadoras, não tem condições de verificar a veracidade do resultado das reclamações. São as operadoras quem dão resposta e a Anatel somente as encaminha novamente ao usuário.”

Em se tratando de reclamações atinentes ao Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC) agrava-se a situação, pois sua natureza relacional repousa em contrato de concessão, de características eminentemente de direito público, impondo-se mecanismos eficientes de fiscalização. E o pressuposto básico do instituto da concessão de serviço público no Direito brasileiro é a prestação de serviço adequado.

Trechos escolhidos – Página 83

A atividade regulatória impõe desenhar e consolidar, em boa parte, um perfil qualificado de colaboradores específicos que tenham formação em mercado e conheçam as especificidades do direito da concorrência, sob pena da Agência não conseguir acompanhar os rumos de uma competição livre e justa, imprescindível, como promessa do legislador, à boa prestação do serviço de telecomunicações.

Com efeito, é papel da agência reguladora acompanhar as tendências do mercado, monitorando suas ações e suas reações, para que aja de forma pró-ativa quando necessário. Isso impõe a necessidade de um corpo técnico versado em questões econômicas e preparado para acompanhar os eventuais processos de fusões entre as empresas, sem que diga ao empresário como ele deve agir.

Trechos escolhidos – Página 84

Sem que diga ao empresário como ele deve atuar, a criação de uma superintendência para cuidar da defesa da ordem econômica e acompanhar as tendências e prospecções do mercado poderia ser satisfatória, pois a promoção efetiva e real da livre concorrência. É um dos deveres afetos ao Órgão regulador, nos contornos fixados pelo quadro normativo aplicável (LGT, arts. 7º, 19, inciso XIX, 71 e 97).

Sobreleva notar que, em certa medida, pelas características do padrão nacional de desenvolvimento, a Agência, pela sua extensa pauta de atribuições e pela qualidade de suas decisões, induz ou inibe o fomento da atividade industrial e tecnológica, fazendo-se imperioso o aparelhamento de um quadro técnico qualificado e sensível a essa percepção.

A institucionalização de um lócus orgânico intra-setorial reforçaria a inseri-lo no sistema mais abrangente de defesa da concorrência, com o conseqüente aperfeiçoamento do marco regulatório, mediante a adoção de normas e providencia que assegurem efetivamente a livre competição e afastem o abuso do poder dominante, contribuindo para a eficácia regulatória. Nesse passo, serviria para monitorar e acompanhar as práticas de mercado do setor de telecomunicações, além de servir de coordenação adequada junto ao Cade.

Por fim, não se pode ignorar que o perfil dos atores econômicos, em sua maioria, caracteriza-se pela atuação em diversos mercados estrangeiros, tornando-se importante “o reforço da integração entre as autoridades reguladoras brasileiras e suas congêneres internacionais, para que se possa, dentre outras coisas, definir procedimentos e ritos comuns no acompanhamento dos atos de concentração.”

Trechos escolhidos – Página 87

Todavia, no órgão regulador inexiste, até os dias atuais, um Regulamento de Aplicação de Sanções, o que compromete, em certa medida, a eficácia punitiva por infração à ordem legal, regulamentar e contratual.

Em laivo de sinceridade, sobreleva notar que essa compreensão não é extraída das apreciações críticas da Ouvidoria. Bem mais do que ela, quem o afirma é o Relatório de Auditoria da Secretaria Federal de Controle Interno da Controladoria-Geral da União, examinando a avaliação de gestão da Agência referente ao exercício de 2001 (processo n.º 53500.001147/2002-12).

A Consulta Pública pertinente (Consulta Pública n.º 277, de 10 de janeiro de 2001) teve suas contribuições encerradas há bem mais de um ano e, no entanto, a recomendação - para o exercício de 2002 - da Auditoria acima mencionada ainda não rendeu resultados definitivos, com a edição do ato normativo aplicável.

Trechos escolhidos – Página 90

O quadro preliminar assinalado demonstra a necessidade de revisão dos procedimentos, com o objetivo de melhor adequá-los à tarefa fiscalizatória da prestação dos serviços de telecomunicações.

Torna-se urgente tarefa a realização de um amplo diagnóstico, com acompanhamento jurídico interno, das causas empecedoras da maior agilidade dos procedimentos, que levam à lentidão do exercício do poder punitivo do Órgão regulador.

Trechos escolhidos – Página 91

A dimensão regulatória, no entanto, por inserir-se na dinâmica do mercado competitivo, não se esgota com a função regulamentar. Porém, essa sempre se colocou como a expressão última do interesse público e exercer a regulação por intermédio de um aparato regulamentar extenso, revelou-se mais uma das características de nossa tradição coimbrã.

Nessa linha, a Agência Nacional de Telecomunicações é tributária de um amplo rol normativo-regulamentar em descompasso com suas limitações e com a estrutura de sua aplicação, fazendo-se refém da legalidade em sentido amplo.

Por conseqüência, o que se verifica é o Órgão regulador reproduzindo a morosidade tradicional dos procedimentos, não oferecendo, por ora, alternativas à sociedade para uma maior presteza e efetividade do seu agir.

Impõe-se a renovação da sua dogmática procedimental, sem sacrificar a segurança jurídica, sob pena de se avolumarem conflitos na esfera do Poder Judiciário que, diga-se de passagem, contém, por incrível que pareça (dada a sua complexidade), alguns instrumentos mais efetivos para a aplicação da retórica normativa.

...  torna-se mister aperfeiçoar não só a rotina de trabalho, como também a adoção de providências simplificadoras dos feitos de apuração de descumprimento das obrigações.